São Paulo, 6 de maio de 2026.
PARECER
O papel, a permanência e a função do IPI no contexto da Reforma Tributária sobre o consumo (EC nº 132/2023 e regulamentações posteriores)
Ementa
Imposto sobre Produtos Industrializados. Reforma Tributária do consumo (Emenda Constitucional 132/2023). Manutenção do IPI no novo sistema com função reposicionada de proteção competitiva da Zona Franca de Manaus. Coexistência com a Contribuição sobre Bens e Serviços e com o Imposto sobre Bens e Serviços durante o regime de transição. Redução geral das alíquotas a zero a partir de 1º de janeiro de 2027, ressalvados os produtos com similar industrializado na ZFM. Vigência mantida sem prazo de extinção, atrelada ao regime constitucional da Zona Franca. Pontos de atenção em matéria de cumulatividade, neutralidade e seletividade.
I. Relatório
1.1. Histórico e função do IPI no sistema tributário brasileiro
O IPI sucedeu o antigo Imposto sobre Consumo, foi reorganizado pela Emenda Constitucional 18/1965 e consolidado pelo Código Tributário Nacional (Lei nº 5.172/1966, arts. 46 a 51). Tributo de competência da União, incide sobre produtos industrializados nas saídas do estabelecimento industrial ou equiparado, no desembaraço aduaneiro de produtos importados e na arrematação de produtos apreendidos. Sua disciplina infraconstitucional foi consolidada no Decreto nº 7.212/2010 (RIPI), na TIPI (Decreto nº 11.158/2022) e em legislação esparsa.
Desde sua origem, o IPI foi pensado como tributo de viés extrafiscal. Serve à União como instrumento de política industrial, comercial e regional, viabilizando a graduação de alíquotas conforme a essencialidade do produto (seletividade) e a indução de comportamentos econômicos. Até a EC 132/2023, compunha, junto com o ICMS estadual, o PIS, a Cofins e o ISS municipal, o feixe brasileiro de tributos sobre o consumo, marcado por sobreposições, cumulatividade parcial e elevada complexidade.
1.2. A Reforma Tributária e a criação da CBS e do IBS
A EC 132, de 20 de dezembro de 2023, instituiu o modelo dual de IVA brasileiro. Previu a Contribuição sobre Bens e Serviços (CBS), de competência federal, em substituição ao PIS, à Cofins e ao próprio IPI em sua função arrecadatória; e o Imposto sobre Bens e Serviços (IBS), de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios, em substituição ao ICMS e ao ISS. A regulamentação geral veio com a LC 214, de 16 de janeiro de 2025, complementada pelo Decreto 12.955, de 29 de abril de 2026 (regulamento da CBS), e pela Resolução CGIBS nº 6, de 30 de abril de 2026 (regulamento operacional do IBS).
A transição ocorre entre 2026 e 2033. Em 2026, há fase de testes da CBS e do IBS, com alíquotas simbólicas (0,9% de CBS e 0,1% de IBS) e aproveitamento integral contra o PIS e a Cofins. A partir de 1º de agosto de 2026, é obrigatória a emissão de documento fiscal eletrônico já com os campos de CBS e IBS. Em 2027, extinguem-se PIS e Cofins; a CBS passa a ser cobrada com alíquota plena (estimada em 6%, conforme diretrizes do Decreto 12.955/2026 e da Fazenda Nacional para 2027 e 2028). O ICMS e o ISS são extintos progressivamente até 2032 e o IBS atinge sua alíquota cheia em 2033.
1.3. A justificativa para a manutenção do IPI
Embora a CBS absorva a função arrecadatória federal sobre o consumo, o IPI não foi extinto. A EC 132/2023 manteve o imposto e reposicionou-o constitucionalmente: passou a servir, em regra, à proteção competitiva da Zona Franca de Manaus (ZFM), nos moldes do art. 40 e do novo art. 92-B do ADCT. A LC 214/2025 absorveu essa diretriz e remeteu ao Poder Executivo a fixação das novas alíquotas, com a regra geral de redução a zero a partir de 1º de janeiro de 2027 e a previsão de alíquotas positivas apenas para produtos com similar fabricado na ZFM.
II. Fundamentação
2.1. Natureza jurídica e função extrafiscal do IPI
Na ordem constitucional anterior à EC 132/2023, o IPI é tributo nominalmente fiscal, mas marcadamente extrafiscal. Submete-se à seletividade obrigatória em função da essencialidade do produto (art. 153, § 3º, I, CF), à não cumulatividade plena (inciso II) e a regime atenuado de legalidade e anterioridade — admite-se a alteração de alíquotas por ato do Executivo, observados os limites legais (arts. 150, § 1º, e 153, § 1º, CF). Esse arranjo é o que permitiu seu uso, por décadas, como ferramenta de política industrial: redução para bens da cesta básica e bens de capital; majoração para bebidas, fumo e veículos; alíquota zero para insumos estratégicos.
A doutrina contemporânea (Misabel Derzi, Hugo de Brito Machado, Heleno Tôrres, Paulo Caliendo) consolidou o entendimento de que o IPI não é instrumento meramente arrecadatório: cumpre função regulatória, de proteção ambiental, de política regional e de modulação de preços relativos. Esse perfil dá coerência à decisão do constituinte derivado de manter o tributo, ainda que sem propósito arrecadatório próprio, no novo desenho da tributação sobre o consumo.
2.2. O IPI na EC 132/2023
A EC 132/2023 alterou o art. 153, § 3º, da Constituição e incluiu o inciso VI: o IPI terá suas alíquotas reduzidas a zero, exceto em relação aos produtos que tenham industrialização incentivada na Zona Franca de Manaus, conforme critérios estabelecidos em lei complementar. A regra entra em vigor em 1º de janeiro de 2027, em conjunto com o início da cobrança plena da CBS e a extinção do PIS e da Cofins.
A LC 214/2025, em seu Livro VI (Disposições Finais e Transitórias), confirma a sistemática: o IPI subsiste, com alíquota zero como regra; alíquotas positivas serão fixadas exclusivamente para produtos cuja produção concorra com a industrialização efetivamente realizada na ZFM, mediante decreto do Poder Executivo, com observância da reserva legal apenas no tocante à definição do rol de produtos elegíveis. Tem-se, portanto, um IPI residual, de função estritamente protetiva.
A Emenda também introduziu limitações constitucionais relevantes: o IPI não poderá incidir sobre bens e serviços abrangidos pelas hipóteses de imunidade qualificada relacionadas à ZFM; deverá observar o princípio da neutralidade introduzido pela própria EC 132/2023 (art. 145, § 3º, CF); e preserva-se a seletividade, agora compatibilizada com a função de proteção regional.
2.3. Relação entre IPI, IBS e CBS
A coexistência entre o IPI, a CBS e o IBS é o ponto mais delicado do novo sistema. A LC 214/2025, art. 57, e o Decreto 12.955/2026 estabelecem que a base de cálculo da CBS e do IBS abrange o valor da operação, nele incluídos tributos incidentes (com exceções expressas). O IPI, quando devido, integra a base de cálculo da CBS e do IBS, na linha do que ocorria entre IPI e ICMS na sistemática anterior. Há, portanto, sobreposição econômica de incidências no preço final do produto que tenha similar fabricado na ZFM.
Discute-se na doutrina se essa sobreposição configuraria afronta ao princípio da neutralidade. A posição majoritária é negativa: a EC 132/2023 expressamente autorizou a coexistência, com finalidade extrafiscal específica. O IPI residual é tributo protetivo e regional, não concorre com a função arrecadatória do IVA dual e tem incidência circunscrita a um rol limitado de bens. Quanto à cumulatividade, a não cumulatividade do IPI permanece em vigor (art. 153, § 3º, II, CF), de sorte que o crédito subsiste para o estabelecimento industrial subsequente, ainda que de forma reduzida pela limitação do rol de produtos tributados.
A comparação com o modelo anterior é eloquente. Enquanto na sistemática ICMS + IPI + PIS/Cofins havia cinco regimes distintos de creditamento, três entes federativos competentes e elevado contencioso sobre repercussão tributária, o novo arranjo concentra a incidência sobre o consumo na CBS e no IBS, ambos plenamente não cumulativos, deixando o IPI em papel acessório de proteção regional. Embora a sobreposição não tenha sido eliminada, ela passa a ser pontual e geograficamente delimitada.
2.4. A Zona Franca de Manaus
A ZFM é zona de livre comércio criada pelo Decreto-Lei 288/1967 e constitucionalizada pelo art. 40 do ADCT, com prazo originalmente fixado em 25 anos da promulgação da Constituição de 1988 e prorrogado, sucessivamente, pelas EC 42/2003, EC 83/2014 e, no contexto da Reforma, pela própria EC 132/2023, que estendeu sua vigência até 2073.
O IPI, no novo sistema, é o único tributo federal sobre o consumo que conserva alíquota positiva fora da ZFM em relação a produtos industrializados que ali tenham produção incentivada. É o vetor de proteção competitiva do polo industrial de Manaus: bens fabricados na ZFM gozam de isenção do IPI, da CBS e de regime favorecido de IBS (art. 92-B do ADCT), enquanto seus concorrentes nacionais e importados sofrem a incidência do IPI residual. Sem esse mecanismo, a equação de incentivos da ZFM seria materialmente desfeita, com impacto direto sobre milhares de empregos e sobre cadeias industriais consolidadas — eletroeletrônicos, motociclos e concentrados de bebidas, em especial.
A controvérsia constitucional gira em torno de dois eixos. O primeiro é a compatibilidade da exceção da ZFM com o princípio da neutralidade (art. 145, § 3º, CF), discussão pacificada pela própria autorização da EC 132/2023, que constitui exceção expressa. O segundo é o controle de razoabilidade na escolha dos produtos sujeitos ao IPI residual: o Executivo dispõe de discricionariedade técnica, mas não pode utilizar o instrumento para finalidades estranhas à proteção da ZFM, sob pena de desvio de finalidade e violação ao próprio art. 153, § 3º, VI, da CF.
2.5. Princípios constitucionais relevantes
A seletividade, antes baseada na essencialidade do produto, sofre releitura. Persiste como diretriz, mas agora opera em conjunto com a finalidade protetiva regional: alíquotas distintas serão fixadas conforme o tipo e o grau de concorrência com bens da ZFM, e não exclusivamente conforme a essencialidade.
A neutralidade, princípio nuclear da Reforma, exige que a tributação interfira o mínimo possível nas decisões econômicas. O IPI residual, por sua função regional, mitiga a neutralidade em prol do desenvolvimento regional — outro princípio de igual estatura constitucional (arts. 3º, III, e 170, VII, CF). A tensão entre os dois é resolvida pela própria Emenda, que contempla a exceção como deliberação política do constituinte derivado.
A não cumulatividade do IPI é mantida na nova ordem, evitando o efeito cascata na cadeia industrial. A LC 214/2025 e o Decreto 12.955/2026 não alteraram a estrutura de creditamento do IPI; remetem à legislação ordinária preexistente, que continuará vigente até eventual revisão.
O desenvolvimento regional ganha protagonismo. A manutenção do IPI é uma escolha do constituinte derivado em favor da continuidade da política industrial da ZFM, como contrapeso à uniformização promovida pela CBS e pelo IBS.
III. Conclusão
A manutenção do IPI no novo sistema é coerente, embora limitada. O imposto perde sua função arrecadatória e passa a operar como instrumento de proteção competitiva da ZFM. A partir de 1º de janeiro de 2027, suas alíquotas serão reduzidas a zero como regra, ressalvados os produtos com similar fabricado na ZFM, cuja tributação será fixada por decreto do Poder Executivo. O imposto, portanto, não será extinto: subsiste por prazo indefinido, atrelado à vigência do regime constitucional da Zona Franca, hoje estendido até 2073.
Há pontos de atenção. O primeiro é a possibilidade de sobreposição econômica entre o IPI e a CBS/IBS sobre produtos sujeitos ao IPI residual, com majoração efetiva da carga tributária. O segundo é a indefinição, no plano regulamentar, do exato rol de produtos elegíveis e dos critérios de fixação de alíquotas — matéria que dependerá de decreto específico, ainda pendente de edição em maio de 2026. O terceiro é o risco de utilização do IPI residual com finalidades distintas da proteção da ZFM, hipótese que abrirá espaço para questionamento judicial por desvio de finalidade.
Para os contribuintes — especialmente indústrias e importadores de produtos com similar na ZFM, como eletroeletrônicos, motociclos, concentrados de bebidas, plásticos especiais e equipamentos de telecomunicações —, o IPI continuará como variável relevante de planejamento. Para a generalidade dos setores industriais, a partir de 2027, a carga do IPI tende a desaparecer, restando-lhes apenas a CBS e o IBS no novo regime.
IV. Recomendações práticas
Diagnóstico de exposição: identificar, na cesta de produtos comercializados, quais possuem similar industrializado na ZFM e que possam vir a integrar o rol do IPI residual.
Acompanhamento normativo: monitorar a edição do decreto regulamentar do art. 153, § 3º, VI, da CF, com atenção à TIPI/2027 e a eventuais resoluções da Suframa e do CGIBS.
Revisão de contratos: rever cláusulas de repasse tributário em contratos de fornecimento e distribuição, considerando a possível alteração da carga de IPI a partir de 1º de janeiro de 2027.
Estruturação de créditos: avaliar o aproveitamento do crédito de IPI no novo regime, especialmente em cadeias industriais em que o IPI residual será exigido.
Planejamento da transição: integrar o IPI residual ao planejamento da CBS e do IBS, considerando que a base de cálculo dos novos tributos absorve o IPI devido.
Avaliação de operações com a ZFM: para empresas com filiais ou parceiros na ZFM, avaliar oportunidades de reorganização produtiva que aproveitem o regime favorecido.
Defesa preventiva: documentar premissas e laudos técnicos sobre a inexistência de produção similar na ZFM para sustentar futuros pedidos de revisão de alíquotas ou ações judiciais.
Formação interna: capacitar os times fiscais para operar simultaneamente com os regimes do IPI, da CBS e do IBS durante a transição (2027 a 2033).
São Paulo, 6 de maio de 2026.
Piraci Oliveira
OAB/SP 200.270
